Сады на песках: как Черноморское побережье становится частной собственностью

Как все начиналось

Село Приморское Килийского района расположено буквально в километре от побережья Черного моря. Рекреационная зона, которая находится на побережье, относится к Приморскому сельскому совету.

С 2010 по 2011 год Килийская районная администрация, под председательством Ивана Поджарова, передала за пределами населенного пункта в частную собственность граждан 54 участка общей площадью 5,5172 га. Участки отводились под индивидуальное садоводство в курортной зоне на песчаном берегу, перед ближайшей к морю линией баз отдыха.

Видео bessarabiainform.com

Наделами по 10-12 соток обзавелись тогда и довольно известные в Килийском районе личности: тогдашний председатель районного суда Николай Бошков, руководители крупных сельхозпредприятий Михаил Стоев, Константин Мыца, Виктор Носач. Не обделили и тогдашнего начальника отдела по вопросам земельных правоотношений управления агропромышленного развития РГА Татьяну Починок. Чиновница как раз входила в состав комиссии по государственному контролю за использованием и охраной земель государственной собственности. Эта комиссия и рассматривала возможность выделения на побережье участков под индивидуальное садоводство, а затем рекомендовала главе РГА дать согласие на разработку проектов землеустройства.

Но большая часть «садоводов» – все-таки неизвестные нам граждане. Например, участком на берегу моря обзавелась 89-летняя Христина Переверзева. Она же в числе первых, кто продал свой участок, так же, как и судья Бошков, и чиновница Починок.

Возникает закономерный вопрос: какие сады можно вырастить на соленой песчаной почве? И почему земли в курортной зоне, вдруг стали сельскохозяйственными? И Земельный, и Водный кодексы Украины говорят, что это невозможно. Вдоль побережья морей устанавливается 2-километровая прибрежная защитная полоса (ПЗП). Это природоохранная зона с установленными законом жесткими ограничениями землепользования. Участков в частной собственности там не может быть в принципе. Чтобы узнать, чем руководствовались чиновники, смотрим разрешительные документы.

Так, в выводах Госуправления Одесской области по охране природной окружающей среды сказано, что отводы участков проводятся с учетом Проекта землеустройства для определения в натуре (на местности) границ водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы Черного моря на территории Килийского района. Проект был утвержден решением Приморского сельского совета еще в 2007 году.

Как оказалось, именно этот документ сыграл ключевую роль, в дерибане побережья на территории Килийского района.

По мнению эксперта по проблемам градостроительства Георгия Могильного, утвержденный проект противоречит требованиям законодательства: «В самом проекте нормативная база расписана абсолютно верно: ПЗП морей должны быть не менее 2 км от уреза воды, но в пределах населенных пунктов она устанавливается с учетом сложившейся ситуации. А вот дальше начинается алхимия».

Необоснованно включив в застройку села базы отдыха, проектировщик уменьшил прибрежную защитную полосу почти в 10 раз.

«С одной стороны, в проекте прямо написано, что с учетом существующей застройки села Приморское, ширина ПЗП составляет от 1125 до 2000 метров. Но потом ширина становится от 100 до 300 метров и определяется не до существующей застройки в пределах населенного пункта, а до баз отдыха за пределами населенного пункта, которые должны быть на территории ПЗП», – анализирует проект и прилагающиеся к нему исходные документы Георгий Могильный.

ПЗП сузили, очевидно, для того, чтобы обойти жесткие ограничения законодательства по использованию земель в этой зоне.

«Прибрежные защитные полосы (ПЗП) около морей относятся к землям водного фонда по положениям как Земельного кодекса, так и Водного кодекса. Передача земель водного фонда из коммунальной или государственной собственности в частную собственность прямо запрещена положениями Земельного кодекса. В ПЗП морей запрещено любое строительство, кроме гидротехнических сооружений и лечебно-оздоровительных заведений», – объясняет эксперт.

Могло ли утверждение противоречащего законодательству проекта ПЗП быть случайной ошибкой? Только в том случае, если не читали, считает Георгий Могильный:

«Разработчики проекта могут ошибиться – для их контроля существуют согласования и экспертиза. Но проект прошел все стадии проверки и был утвержден. Могли при проверке не заметить подтасовки? Могли, но только если его даже не читали – все сделано крайне грубо, ведь материалы проекта противоречат сами себе».

Уменьшив ширину ПЗП до 100-300 метров от моря, чиновники, ссылаясь на проект, могли, ничем не рискуя, раздавать земли за ее границами.

«Знают ли чиновники РГА, что участки в ПЗП? Разумеется, ведь они сами пишут, что участок за пределами населенного пункта, а значит ПЗП не меньше 2 км от уреза воды. Но они ничем не рискуют, ссылаясь на проект. Если только в своей жадности не передадут участок, подтасовав его положение относительно утвержденного проекта», – отмечает эксперт.

Ноу-хау от килийских чиновников

Так, может, чиновники администрации не виноваты? Они же отводили земли под садоводство с учетом утвержденного ранее Проекта прибрежной защитной полосы! Возможно, они не знали, что он не соответствует закону? Но и здесь Проект прибрежной защитной полосы доказывает обратное. В пояснительной записке проектировщик пишет, что границы ПЗП проходят «по существующей и проектной границе застройки баз отдыха». В числе этих объектов, называются, например, существующие с советских времен оздоровительные лагеря «Спутник», «Глобус» и старые базы отдыха «Полярон», «Судоремонтник», «Голубые дали».

Все они находятся на «первой линии» по отношению к морю. По кадастровой карте четко видим, что участки под садоводство находятся перед ними, ближе к урезу воды. Отсюда следует, что они попадают даже в ту варварски урезанную прибрежную защитную полосу, которая утверждена проектом.

Как же случилось, что в 2010-2012 эти земли спокойно и массово раздавали под сады: одного желания чиновников администрации все-таки маловато? Конечно же, не обошлось без помощи тогдашнего руководителя земельными ресурсами в Килийском районе Александра Салиенко. Правда, после магического перевоплощения. Когда администрация впервые обратилась в земагенство для определения категории земли, ответ был однозначный: «Земли рекреационного назначения».

Но, через два месяца А. Салиенко выдает другой результат, правда не такой однозначный. Он пишет, что: «В письме отдела было указано, что земельные участки относятся к землям рекреационного назначения, но после дополнительного изучения установлено, что корректировка детального плана территории разработана до изменения границ населенного пункта (является основанием для изменений границ) и будет применяться для данной территории в случае изменения границ села Приморское».

В этом письме чиновник указывает, что раз решения в отношении земельных участков не принимались, значит и категория земель не определялась. Тот факт, что земля находится в прибрежной защитной полосе, Салиенко «не замечает». И на выкопировках с планами участков ее даже не обозначает.

«Не замечают» сплошной песок, который укрывает все приморское побережье от моря и до баз отдыха, в государственном Одесском научно-исследовательском и проектном институте землеустройства. Там выдают заключение, что солоноватость и засоления, конечно, значительно снижают их плодородность, однако они все-таки могут использоваться как сельскохозяйственные земли. Для повышения плодородия необходимо всего лишь провести мероприятия коренного улучшения: химическую мелиорацию, плантажную вспашку, внесения органических и минеральных удобрений, постепенное углубление пахотного слоя, промывные поливы. Ну а сеять, соответственно, солевыносливые растения – «Когда очень хочется, то можно». Самое интересное, что в последнем абзаце этого заключения сказано, что характеристика грунта дана на основании «обследования, земельного участка, который предусматривался под застройку санаторно-курортными и оздоровительными заведениями на территории Приморского сельского совета», проведенного специалистами института в 2006 году. То есть в 2006 году этот участок предусматривался под рекреационные объекты, а уже в 2010 – под садоводство.

Небольшой финт ушами – и вуаля: земля из рекреационного назначения переходит в сельскохозяйственные земли. РГА остается просто выдать распоряжение на разработку проекта землеустройства по отводу земельных участков в собственность для ведения садоводства.

Казалось бы, по Земельному кодексу право, то перевести землю из одной категории в другую у РГА было. Но! Согласно ст. 51,52 того же кодекса не предусмотрено предоставление земельных участков для ведения садоводства в рекреационной зоне.

В 2015 году в Одесском окружном административном суде рассматривался иск владелицы такого садового участка на берегу моря в с. Приморское Килийского района. Женщина просила суд признать противоправным и отменить решение Государственного кадастрового регистратора управления Госземагентства в Килийском районе об отказе внести изменения в земельный кадастр.

Регистратор же свое действие мотивировал тем, что земельный участок относится к категории земель рекреационного назначения. В качестве доказательства была предоставлена схема землеустройства и технико-экономическое обоснование использования и охраны земель Килийского района, согласно которым указанный земельный участок относится к землям рекреационного назначения. Да и в заключении отдела Госземагентства в Килийском районе Одесской области от 10.02.2015 года также определена категория указанного земельного участка, как земля рекреационного назначения. Суд иск не удовлетворил, тем самым признав, что земля действительно рекреационная и под садоводство использоваться не может в принципе.

Почему же администрация так упорно хотела развивать садоводство в рекреационной зоне, вместо того чтобы расширять санаторно-курортную застройку?

– Согласно Закону Украины «О государственной экспертизе землеустроительной документации» проекты землеустройства по отводу земельных участков земель водного фонда, оздоровительного или рекреационного назначения подлежат обязательной государственной экспертизе. То есть документация проходит экспертизу в Киевском земагентстве. Документы же в Киев направляются с обязательной пояснительной запиской от облземагентства. А выделение участков под садоводство подразумевает выделение земли сельскохозяйственного назначения. В этом случае достаточно всего лишь согласования с районным отделом земельных ресурсов, – объясняет такой выбор передачи государственной земли чиновников в собственность гражданам юрист Андрей Демидов, член ОО «Громада».

В 2012 году Килийская райгосадминистрация выдала разрешения на разработку проектов землеустройства еще на 28 участков под индивидуальное садоводство общей площадью 3,18 га. Однако проекты не были утверждены, и участки в собственность так и не передали. Вероятно, не успели: с 1 января 2013 года вступили в силу изменения, внесенные в Земельный кодекс. И райгосадминистрации лишились права распоряжаться землями сельхозназначения за пределами населенных пунктов. Зато сохранили право выдавать земли под индивидуальное дачное строительство. Но это уже другая история.

Ни денег, ни садов

Так как землю под сады администрация Ивана Поджарова отдавала в собственность, сегодня бюджет села теряет много денег. Например, в прошлом году от арендной платы и земельного налога с участков под действующими базами отдыха (без учета участков под застройку) в бюджет Приморского поступило 3 млн. 709 тыс. 520 грн. Ставки арендной платы от 3 до 8% от оценочной стоимости. По нашим расчетам в денежном выражении базы заплатили в 2017 году от 0,5 до 22,43 гривен за квадратный метр земли.

Сколько денег получил бы в прошлом году бюджет, если бы администрация передала 5,5 га прибрежной полосы не в частную собственность под сады, а как требует закон в аренду под рекреационные объекты? Так как садовые участки ближе к морю, чем все базы, очевидно, справедливо будет считать по максимуму. Итак, при плате 22 грн. за квадратный метр, с этих земель бюджет получил бы 1,2 миллиона гривен. В то же время, согласно информации, размещенной на сайте сельсовета, собственники садовых участков уплачивают земельный налог по ставке 0,02% от оценочной стоимости участка. Это в сотни раз меньше того, что платят пользователи земель под базами отдыха.

Со времен раздачи земли на песках под сады (после печально известного Ивана Поджарова) в Килийской РГА сменилось два председателя – Михаил Кашин и Виктор Греков, и два и. о. – Олег Горбенко и Михаил Дамаскин.

К слову, Олег Горбенко на момент раздачи земель под сады занимал должность и. о. начальника отдела регионального развития, градостроительства, архитектуры и развития инфраструктуры Килийской РГА. И, будучи членом комиссии по рассмотрению вопросов, связанных с согласованием документации по землеустройству, давал положительные заключения. Михаил Дамаскин в 2010 был председателем районной комиссии по государственному контролю над использованием и охраной земель государственной собственности и первым замом Ивана Поджарова в 2010-2012. А еще исполнителем распоряжений главы РГА о передаче участков в собственность.

Мы обратились к Михаилу Дамаскину, который сейчас занимает должность первого зама РГА с просьбой прокомментировать, почему в 2010-2011 годах администрация отдавала лучшие земли на побережье в частную собственность именно садоводство, и по какой причине эти земли были отнесены к категории сельскохозяйственного, а не рекреационного назначения. Чиновник сначала заявил, что той комиссии, которую он возглавлял в 2010, в РГА не существует. Потом сказал, что участки выдавали давно, поэтому предложил задать вопросы письменно, чтобы он мог подготовиться. Мы отправили Михаилу Дамаскину информационный запрос, в котором просили назначить встречу и ответить на вопросы устно.

Однако беседовать с журналистами Михаил Дамаскин не захотел. А в ответе за подписью главы РГА Натальи Пятун содержались и вовсе удивительные вещи. Оказывается, участки под садоводство выделялись потому, что «могут использоваться для строительства необходимых домов и хозяйственных сооружений». «С целью сохранения целевого назначения земель, и для предоставления гражданам возможности летнего отдыха и было принято решение предоставлять эти земли именно под садоводство», – пишут чиновники РГА. Но как раз с сохранением целевого назначения земель получается неувязка. Ведь сады – это категория земель сельхозназначения. В то же время в первом из упомянутых выше ответов начальника земресурсов (которые мы приложили к запросу) сказано, что земли рекреационного назначения, во втором – категория не определена. Так какую из этих целевых категорий хотели сохранить чиновники?

Стоит ли удивляться, что ни один из сменившихся после Поджарова глав РГА тему садов на песке не поднимал.

«Я общаюсь с сельским головой. Он еще несколько лет назад написал заявление в правоохранительные органы. Но там история очень долгая: дело то закрывали, потом опять открывали. Ни одного иска на администрацию или заявления о неправомерности этих распоряжений нам не поступало. Если правоохранители запросят эти документы, то они получат их по первому требованию», – сказал в 2016 году в одном из интервью Виктор Греков.

Пришедший в 2015 году на должность главы Килийского районного совета Павел Бойченко громко заявлял о махинациях на морском побережье и грозил наказать виновных:

«Это варварство и злостное преступление против интересов Килийского района. Нами готовятся обращения в прокуратуру в службу безопасности Украины. Кроме того, мы запросили все документы по данному вопросу из РГА. На сегодня, к сожалению, чиновники очень виляют и не спешат предоставлять все эти документы, но мы заставим их по закону действовать и дать нам доступ ко всей документации. В кратчайшие сроки будет проведена работа по оценке того, что сделано. Я уверен, что за этой преступной схемой стоят конкретные лица, которые неплохо обогатились на этом, и мы будем делать все возможное, чтобы привлечь их к ответственности», – пообещал тогдашний глава района.

Павел Бойченко тогда оценил эти земли в довольно-таки крупную сумму денег.

«Стоимость этих земель по моим оценкам равняется стоимости ремонта всех дорог Килийского района, если бы они были проданы прозрачно с аукциона по понятным механизмам», – заявил он.

Так как видимых изменений в «деле о садах на песках» за последние годы не произошло, мы обратились к председателю районного совета. Уж он-то должен знать, так как лицо заинтересованное – шутка ли, за эти деньги все дороги района отремонтировать! Однако ответ его был неожиданным, мол, документов нет, по негласному распоряжению тогдашнего председателя Грекова все материалы уничтожены в архивном отделе.

А что же правоохранители? Уголовное производство по факту противоправного утверждения должностными лицами Килийской райгосадминистрации проекта землеустройства на отведение земель рекреационного назначения было открыто местным райотделом милиции в 2013 году. Прошло 5 лет. На наш запрос о статусе дела временно исполняющий обязанности начальника следственного отделения Килийского ОП А. С. Григорьев ответил, что дело все еще расследуется. «По уголовному производству решение не принято, так как не проведены все возможные следственные действия, направленные на установление объективной истины», – сказано в ответе.

Здесь был бы город-сад

Конечно, сады на песке никто не вырастил. На одном из выданных под садоводство участков вырос мини-отель «Аквамарин». А еще на нескольких, судя по внешним признакам, готовятся к застройке. Неудивительно также, что почти треть участков уже продана первоначальными получателями. Например, владелец базы отдыха «Солнечная» Вадим Швец в 2015-2016 гг купил три «сада» подряд. Участки, к слову, по удивительному совпадению находятся как раз перед базой отдыха, землю под которой предприниматель арендует. Можно догадаться, что вырастет на приобретенной им земле вместо садов. При этом платить за участки он будет копейки. Еще несколько участков были переданы первоначальными собственниками нынешним по решению суда за долги. У некоторых участков чудесным образом изменилось целевое назначение – с индивидуального садоводства на ведение индивидуального подсобного хозяйства. Но все же 38 из 54 участков до сих пор сохранили первоначальных хозяев.

Утверждение экс-главы райсовета Павла Бойченко, что документы, на основании которых РГА выдавала участки под садоводство, уничтожены, не соответствует действительности. Копии распоряжений мы получили в ответ на информационный запрос в РГА. А с проектами землеотвода и документами об их согласовании ознакомились в архивном отделе. Поэтому можем утверждать, что чиновники по каким-то причинам не хотят возвращать незаконно отведенные земли в государственную собственность.

Но это вполне реально, считает эксперт Георгий Могильный:

«Исправить ситуацию сейчас может прокуратура, если подаст иски в суд в интересах государства. В идеале, должно быть отменено утверждение проекта землеустройства ПЗП – тогда ширина полос автоматически станет 2 км от уреза воды. Но для ускорения, прокуратура может сразу пробовать вернуть землю в государственную собственность – судьи обязаны принимать решение на основании норм закона и не учитывать имеющийся проект ПЗП, как противоречащий положениям акта большей юридической силы».

Если не оспорить проект сейчас, большая часть побережья станет частной. На этой земле предприимчивые «садоводы» и «дачники» будут строить отели, коттеджи и базы отдыха, зарабатывать десятки и сотни тысяч гривен, и платить в бюджет гроши. И в данном случае речь идет не только о 5,5 гектара садов на песках, а о десятках гектара земель государственной собственности. В 2016-2018 годах на кадастровой карте на одной линии с «садами на песках» появились участки, отведенные РГА в частную собственность под индивидуальное дачное строительство.

Десятки гектаров опять же в частные руки под садоводство и дачи незаконно были отведены Приморским сельским советом между селом и базами отдыха в двухкилометровой защитной зоне. Бюджет теряет миллионы гривен, побережье быстро переходит в частные руки. В то же время в селе Приморское и в относящейся к нему курортной зоне нет даже элементарной инфраструктуры – центральной канализации, а вода один раз в сутки на несколько часов. Дорога между селом и рекреационной зоной разбита. Так населенный пункт и район, у которых есть золотая жила – земли Черноморского побережья – пожинают плоды жадности и безответственности чиновников и безразличия простых граждан. Ведь если общественность Килийщины не потребует от чиновников восстановить законность, тогда кто?

Георгий Могильный, эксперт по проблемам градостроительства:

«Прибрежные защитные полосы (ПЗП) около морей относятся к землям водного фонда по положениям как Земельного кодекса, так и Водного кодекса. И такие земли имеют серьезные ограничения как в возможности передачи их в частную собственность, так и в режиме использования.

Единственное исключение, когда земли водного фонда могут быть переданы в частную собственность – это замкнутые водоемы площадью до 3 га. Ну и, разумеется, собственник земли может на своем участке построить пруд. Во всех других случаях, передача земель водного фонда из коммунальной или государственной собственности в частную собственность прямо запрещена положениями Земельного кодекса. Еще в ПЗП морей запрещено любое строительство, кроме гидротехнических сооружений и лечебно-оздоровительных заведений.

Чтобы обойти эти ограничения, используются два пути. Простейший – не утверждать проект землеустройства ПЗП и потом делать вид, что участки отводятся за их пределами. Но этот способ сулит большие проблемы: существует несколько правовых позиций ВСУ, что размер ПЗП установлен императивной нормой закона, а отсутствие проекта их землеустройства не означает, что не существует ПЗП.

Если нужна защита незаконным землеотводам в ПЗП, то просто утверждаются проекты землеустройства, которые нарушают требования законодательства. Именно это и произошло с проектом ПЗП в Килийском районе. В самом проекте нормативная база расписана абсолютно верно: ПЗП морей должны быть не менее 2 км от уреза воды, но в пределах населенных пунктов она устанавливается с учетом сложившейся ситуации. А вот дальше начинается алхимия. С одной стороны, прямо написано, что с учетом существующей застройки села Приморское, ширина ПЗП составляет от 1125 до 2000 метров. Но потом ширина становится от 100 до 300 метров и определяется не до существующей застройки в пределах населенного пункта, а до баз отдыха за пределами населенного пункта, которые должны быть на территории ПЗП.

И дальше начинает работать групповая безответственность. Разработчики проекта могут ошибиться – для их контроля существуют согласования и экспертиза. Но проект прошел все стадии проверки и был утвержден. Могли при проверке не заметить подтасовки? Могли, но только если его даже не читали – все сделано крайне грубо, ведь материалы проекта противоречат сами себе. Разработчики не виноваты, согласовывавшие проект вроде виноваты минимум в ненадлежащем выполнении служебных обязанностей, но ведь они не утверждали этот проект. А те, кто утверждал, не виноваты так как проект был всеми согласован, а сами они не обязаны проверять законность самого проекта.

Дальше уже можно передавать в частную собственность землю водного фонда, так как на бумаге ПЗП проходит в другом месте.

Знают ли чиновники РГА, что участки в ПЗП? Разумеется, ведь они сами пишут, что участок за пределами населенного пункта, а значит ПЗП не меньше 2 км от уреза воды. Но они ничем не рискуют, ссылаясь на проект. И снова никто не будет виноват, если в своей жадности не передадут участок, подтасовав его положение относительно утвержденного проекта.

Второй момент, который надо отметить, это категория земли. В соответствии со ст. 21 ЗК, нарушение порядка смены целевого назначения земли является основанием для отмены решений о передаче земли в пользование или собственность. Но тут снова важную роль играет проект ПЗП. С одной стороны, это были земли водного фонда по прямой норме закона. А значит, для передачи их должны были перевести либо в земли сельхозназначения, если передавали для индивидуального садоводства, либо в рекреационные, если передавали для дачного строительства, чего не было сделано. Но так как проект ПЗП есть, а категорию земель данных участков не устанавливали отдельным решением РГА, доказать это очевидное нарушение в суде будет сложно.

Исправить ситуацию сейчас может прокуратура, если подаст иски в суд в интересах государства. В идеале, должно быть отменено утверждение проекта землеустройства ПЗП – тогда ширина полос автоматически станет 2 км от уреза воды. Но для ускорения, прокуратура может сразу пробовать вернуть землю в государственную собственность – судьи обязаны принимать решение на основании норм закона и не учитывать имеющийся проект ПЗП, как противоречащий положениям акта большей юридической силы».